政事|反不正當競爭局三定方案引熱議:直銷企業發牌機構有變?可能想多了!

作者:Constance 時間:2018-09-05 17:45:57 標籤: 分類:

繼國家市場監管總局「三定方案」之後,近日,一份網傳的文件又讓總局內設機構價格監督檢查和反不正當競爭局(規範直銷與打擊傳銷辦公室)(以下簡稱「反不正當競爭局」)的職責露出真容。這份名為《價格監督檢查和反不正當競爭局(規範直銷與打擊傳銷辦公室)主要職責內設機構和人員編制規定》的文件,頁碼顯示為26-29頁,應當是總局內設機構職責劃定的一部分。


文件顯示,反不正當競爭局內設九個處室,其中直銷監管處和禁止傳銷處因為與直銷行業息息相關,引發直銷行業的極大關注。而「依法協助辦理企業從事直銷業務審批工作」的表述更是引發是否發牌機關有變的猜測。新浪潮經多方求證確認,在《直銷管理條例》未改的前提下,市場監管部門協助直銷業務審批只是一項例行的工作,審批機構暫無變化。


 反不正當競爭局內設九部門,反傳規直部門亮相


8月9日下午,國家市場監督管理總局和國家藥品監督管理局的機構改革「三定」方案,悄然在網上流傳。新浪潮以政事|網傳市場監管總局「三定」方案:直銷監管由新的反不正當競爭局負責!為題進行了分析報道。

三定方案對價格監督檢查和反不正當競爭局(規範直銷與打擊傳銷辦公室)的職責確定為:「擬定有關價格收費監督檢查,反不正當競爭的制度措施、規則指南。組織實施商品價格、服務價格以及國家機關、事業性收費的監督檢查工作。組織指導查處價格收費違法違規行為和不正當競爭行為。承擔監督管理直銷企業、直銷員及其直銷活動和打擊傳銷工作。」


9月4日,關於反不正當競爭局的三定方案亮相。新浪潮注意到,該方案對於反不正當競爭局職責的劃定,有更為詳盡的表述:「擬訂有關價格收費監督檢查、反不正當競爭、直銷監管及禁止傳銷的政策法規、規章制度、規則指南和措施辦法。依法監管價格收費行為,組織實施商品價格、服務價格以及國家機關、事業性收費的監督檢查工作。組織指導查處價格收費違法違規行為和不正當競爭行為。組織實施公平競爭審查制度,監督公平競爭審查落實情況。承擔監督管理直銷企業、直銷員及其直銷活動和打擊傳銷工作。」


方案顯示,反不正當競爭局內設九個處室,分別為:綜合處、法制和監督處、收費監管處、價格監管一處、價格監管二處、反不正當競爭處、直銷監管處、禁止傳銷處、公平競爭審查處。


其中,與直銷行業息息相關的,是直銷監管處和禁止傳銷處職責的劃定:


直銷監管處:研究擬定直銷市場監管的具體措施和辦法。組織指導本系統對直銷企業、直銷員及其直銷活動實施監督管理和行政指導。依法協助辦理企業從事直銷業務審批工作。依法確定直銷產品範圍,負責保證金日常監管工作。負責指導本系統對直銷企業信息報備、信息披露、保證金存繳使用等實施監督管理工作。指導、協調直銷違法大案要案的查處工作。承辦直銷違法行為投訴舉報工作。承辦領導交辦的其他工作。


禁止傳銷處:研究擬定禁止傳銷的具體措施和辦法。組織指導本系統開展禁止傳銷工作,協調開展打擊傳銷聯合執法行動。組織、指導、協調傳銷大案要案的查處工作。組織、協調開展打擊傳銷綜治考核評價工作。承辦傳銷活動的投訴舉報工作。承辦領導交辦的其他工作。


直銷牌照審批部門有變?可能想多了!


直銷監管處職責的幾處表述引起行業人士的關註:「依法協助辦理企業從事直銷業務審批工作」,「依法確定直銷產品範圍,負責保證金日常監管工作。」行業人士驚呼:難道直銷牌照審批要拿到監管總局?保證金的監管權也轉移了?


新浪潮多方諮詢相關人士,確認這可能是一種誤讀。


「這不是新提法,工商部門一直在協助直銷審批工作,比如對新申牌企業出具是否違法行為的函,就是協助審批。」一位監管部門人士告訴對新浪潮表示。


「企業申請牌照和擴區,一直都是工商協查的。」另一位監管部門人士說。


「條例不改,審批應該不會改。」一位監管一線人士表示。


一位學界人士則向新浪潮表達了較為模糊的態度:「從有利於監管的角度,審批權劃轉到市場監管總局也有可能。但這一輪機構改革把反壟斷職能劃轉到監管總局,而直銷審批沒有動,應該是還沒有達成統一。不過,一切皆有可能。 


一切,還是應該回到《直銷管理條例》。



條例第六條規定:國務院商務主管部門和工商行政管理部門依照其職責分工和本條例規定,負責對直銷企業和直銷員及其直銷活動實施監督管理。


這一條定下了大的基調:直銷企業的監管部門有商務部門和工商管理部門(現在的市場監管部門)兩個。


依據條例第九條規定,申請人應當通過所在地省、自治區、直轄市商務主管部門向國務院商務主管部門提出申請。國務院商務主管部門應當自收到全部申請文件、資料之日起90日內,經徵求國務院工商行政管理部門的意見,作出批准或者不予批准的決定。第十條,關於設立分支機構的程序與之相同。


這一條,其實就是確認了市場監管部門的協助職能,為商務部門作出批准與否決定提供參考。


條例第三十五條明確規定:工商行政管理部門負責對直銷企業和直銷員及其直銷活動實施日常的監督管理。


「翻譯成工作語言,就是商務部門是直銷企業的准入監管部門,市場監管部門是直銷企業的日常監管部門。兩者職責有着明確的劃分。」商務部門一位人士表示。


而對於產品範圍劃定以及直銷保證金的監管,條例同樣有明確規定:


條例第二條規定:直銷產品的範圍由國務院商務主管部門會同國務院工商行政管理部門根據直銷業的發展狀況和消費者的需求確定、公佈。


也就是說,直銷產品範圍是商務部會同市場監管部門確定、公佈。據了解,最初直銷產品只有五種,分別是保健食品、化妝品、保健器材、保潔用品、小型廚具。後來隨着行業發展,五類產品已遠遠不能滿足市場發展,兩部門就商定增加品類。當時市場監管部門建議增加三到四種,最後兩部門商定增加一種,也就是家用電器。


因此,在條例未作修改的前提下,直銷產品的範圍劃定,仍將依照這樣的程序進行修訂。


關於直銷保證金,條例第二十九條規定:直銷企業應當在國務院商務主管部門和國務院工商行政管理部門共同指定的銀行開設專門賬戶,存入保證金。第三十條規定:出現下列情形之一,國務院商務主管部門和國務院工商行政管理部門共同決定,可以使用保證金。第三十第四條規定:國務院商務主管部門和國務院工商行政管理部門共同負責保證金的日常監管工作。

由此可見,在這裏出現最多的一個詞語是「共同」,兩部門相互協調也相互監督,既可以保證市場秩序,同時也有利於保護企業的資金安全。


誰審批誰監管,不能泛化理解


直銷審批權可能移交到市場監管總局,這樣的說法並不新鮮。而對其佐證最多的一句話,是「誰審批、誰監管」。一個簡單化的理解就是:誰的孩子誰抱,商務部管審批卻不管監管,與此不符。


事實上,這可能是犯了簡單化理解的錯誤。


新浪潮注意到,誰審批誰監管這句話出現已有多年,也是監管經驗總結的產物。但行之於官方文件,大家最多引用的,是國發【2015】62號文《國務院關於「先照後證」改革後加強事中事後監管的意見》。該意見明確:「堅持權責法定、依法行政,誰審批、誰監管,誰主管、誰監管,按照法律、行政法規、國務院決定,釐清各部門市場監管職責,推進市場監管法治化、制度化、規範化、程序化。」

由此可見,在這裏出現的事實上是「四個誰」:誰審批,誰監管,誰主管,誰監管。


北京大學法學院教授湛中樂曾著文對此進行詳細分析:


「誰審批、誰監管,誰主管、誰監管」原則包括兩個層級的涵義,即在第一層次上形成了審批與主管的分工,並且只有在確定了審批事項和主管事項,才能分別進行第二層次的監管。


「誰審批」釐清了政府和市場的邊界,而「誰主管」則與「誰審批」共同確定不同行政權的邊界。


審批的權力附帶了主管的權力,非審批事項的監管主體則由法律另行規定。由此,在行政機關之間形成了審批權和主管權的劃分,可視為行政權的二次調整。


在湛中樂看來,審批機關對審批事項的主管之所以是隨附的,在於審批機關具有按照審批要件實施監管的優越性。如果將審批事項交由其他行政機關主管,會造成行政組織冗餘和監管效率降低。


也就是說,一般而言,審批機關和主管機關應當是統一的,這樣可以有效避免部門內耗。


但凡事皆有例外。


湛中樂說,實踐中難免存在某一機關負責審批另一機關負責監管的情形,從而造成「誰審批、誰監管」中前後「誰」的不一致。


湛中樂文章舉例說,比如,《煙草專賣法》雖然規定了煙草行政管理部門對煙草零售行為的許可職責,但同時又將對擅自從事煙草零售行為的監管權賦予了工商部門,《直銷管理條例》《拍賣法》《文物保護法》等法律法規均存在類似的情況。這類涉及專項許可的主體經營行為,應歸屬於《意見》中「法律法規明確市場監管部門和監管職責的,嚴格依法執行」的規定,屬於明確了監管部門和監管職責的,雖然涉及專項審批,但工商部門仍應作為監管部門履行監管職責。

職責法定。因此,只要條例沒有修改,商務部門作為審批機構、市場監管部門作為監管機構的格局仍將維持。


「研究可以領先於現實,法律必然會落後於現實。因為法律是對現實經驗總結沉澱的產物。只要法律沒有修改,一切還必須依法從事。」一位法律界人士告訴新浪潮。


文字:新浪潮 記者 魏望舒

編輯:夏目


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