政事|反不正当竞争局三定方案引热议:直销企业发牌机构有变?可能想多了!

作者:Constance 时间:2019-04-09 17:51:26 標籤: 分類:

继国家市场监管总局“三定方案”之后,近日,一份网传的文件又让总局内设机构价格监督检查和反不正当竞争局(规范直销与打击传销办公室)(以下简称“反不正当竞争局”)的职责露出真容。这份名为《价格监督检查和反不正当竞争局(规范直销与打击传销办公室)主要职责内设机构和人员编制规定》的文件,页码显示为26-29页,应当是总局内设机构职责划定的一部分。


文件显示,反不正当竞争局内设九个处室,其中直销监管处和禁止传销处因为与直销行业息息相关,引发直销行业的极大关注。而“依法协助办理企业从事直销业务审批工作”的表述更是引发是否发牌机关有变的猜测。新浪潮经多方求证确认,在《直销管理条例》未改的前提下,市场监管部门协助直销业务审批只是一项例行的工作,审批机构暂无变化。


 反不正当竞争局内设九部门,反传规直部门亮相


8月9日下午,国家市场监督管理总局和国家药品监督管理局的机构改革“三定”方案,悄然在网上流传。新浪潮以政事|网传市场监管总局“三定”方案:直销监管由新的反不正当竞争局负责!为题进行了分析报道。

三定方案对价格监督检查和反不正当竞争局(规范直销与打击传销办公室)的职责确定为:“拟定有关价格收费监督检查,反不正当竞争的制度措施、规则指南。组织实施商品价格、服务价格以及国家机关、事业性收费的监督检查工作。组织指导查处价格收费违法违规行为和不正当竞争行为。承担监督管理直销企业、直销员及其直销活动和打击传销工作。”


9月4日,关于反不正当竞争局的三定方案亮相。新浪潮注意到,该方案对于反不正当竞争局职责的划定,有更为详尽的表述:“拟订有关价格收费监督检查、反不正当竞争、直销监管及禁止传销的政策法规、规章制度、规则指南和措施办法。依法监管价格收费行为,组织实施商品价格、服务价格以及国家机关、事业性收费的监督检查工作。组织指导查处价格收费违法违规行为和不正当竞争行为。组织实施公平竞争审查制度,监督公平竞争审查落实情况。承担监督管理直销企业、直销员及其直销活动和打击传销工作。”


方案显示,反不正当竞争局内设九个处室,分别为:综合处、法制和监督处、收费监管处、价格监管一处、价格监管二处、反不正当竞争处、直销监管处、禁止传销处、公平竞争审查处。


其中,与直销行业息息相关的,是直销监管处和禁止传销处职责的划定:


直销监管处:研究拟定直销市场监管的具体措施和办法。组织指导本系统对直销企业、直销员及其直销活动实施监督管理和行政指导。依法协助办理企业从事直销业务审批工作。依法确定直销产品范围,负责保证金日常监管工作。负责指导本系统对直销企业信息报备、信息披露、保证金存缴使用等实施监督管理工作。指导、协调直销违法大案要案的查处工作。承办直销违法行为投诉举报工作。承办领导交办的其他工作。


禁止传销处:研究拟定禁止传销的具体措施和办法。组织指导本系统开展禁止传销工作,协调开展打击传销联合执法行动。组织、指导、协调传销大案要案的查处工作。组织、协调开展打击传销综治考核评价工作。承办传销活动的投诉举报工作。承办领导交办的其他工作。


直销牌照审批部门有变?可能想多了!


直销监管处职责的几处表述引起行业人士的关注:“依法协助办理企业从事直销业务审批工作”,“依法确定直销产品范围,负责保证金日常监管工作。”行业人士惊呼:难道直销牌照审批要拿到监管总局?保证金的监管权也转移了?


新浪潮多方咨询相关人士,确认这可能是一种误读。


“这不是新提法,工商部门一直在协助直销审批工作,比如对新申牌企业出具是否违法行为的函,就是协助审批。”一位监管部门人士告诉对新浪潮表示。


“企业申请牌照和扩区,一直都是工商协查的。”另一位监管部门人士说。


“条例不改,审批应该不会改。”一位监管一线人士表示。


一位学界人士则向新浪潮表达了较为模糊的态度:“从有利于监管的角度,审批权划转到市场监管总局也有可能。但这一轮机构改革把反垄断职能划转到监管总局,而直销审批没有动,应该是还没有达成统一。不过,一切皆有可能。 


一切,还是应该回到《直销管理条例》。



条例第六条规定:国务院商务主管部门和工商行政管理部门依照其职责分工和本条例规定,负责对直销企业和直销员及其直销活动实施监督管理。


这一条定下了大的基调:直销企业的监管部门有商务部门和工商管理部门(现在的市场监管部门)两个。


依据条例第九条规定,申请人应当通过所在地省、自治区、直辖市商务主管部门向国务院商务主管部门提出申请。国务院商务主管部门应当自收到全部申请文件、资料之日起90日内,经征求国务院工商行政管理部门的意见,作出批准或者不予批准的决定。第十条,关于设立分支机构的程序与之相同。


这一条,其实就是确认了市场监管部门的协助职能,为商务部门作出批准与否决定提供参考。


条例第三十五条明确规定:工商行政管理部门负责对直销企业和直销员及其直销活动实施日常的监督管理。


“翻译成工作语言,就是商务部门是直销企业的准入监管部门,市场监管部门是直销企业的日常监管部门。两者职责有着明确的划分。”商务部门一位人士表示。


而对于产品范围划定以及直销保证金的监管,条例同样有明确规定:


条例第二条规定:直销产品的范围由国务院商务主管部门会同国务院工商行政管理部门根据直销业的发展状况和消费者的需求确定、公布。


也就是说,直销产品范围是商务部会同市场监管部门确定、公布。据了解,最初直销产品只有五种,分别是保健食品、化妆品、保健器材、保洁用品、小型厨具。后来随着行业发展,五类产品已远远不能满足市场发展,两部门就商定增加品类。当时市场监管部门建议增加三到四种,最后两部门商定增加一种,也就是家用电器。


因此,在条例未作修改的前提下,直销产品的范围划定,仍将依照这样的程序进行修订。


关于直销保证金,条例第二十九条规定:直销企业应当在国务院商务主管部门和国务院工商行政管理部门共同指定的银行开设专门账户,存入保证金。第三十条规定:出现下列情形之一,国务院商务主管部门和国务院工商行政管理部门共同决定,可以使用保证金。第三十第四条规定:国务院商务主管部门和国务院工商行政管理部门共同负责保证金的日常监管工作。

由此可见,在这里出现最多的一个词语是“共同”,两部门相互协调也相互监督,既可以保证市场秩序,同时也有利于保护企业的资金安全。


谁审批谁监管,不能泛化理解


直销审批权可能移交到市场监管总局,这样的说法并不新鲜。而对其佐证最多的一句话,是“谁审批、谁监管”。一个简单化的理解就是:谁的孩子谁抱,商务部管审批却不管监管,与此不符。


事实上,这可能是犯了简单化理解的错误。


新浪潮注意到,谁审批谁监管这句话出现已有多年,也是监管经验总结的产物。但行之于官方文件,大家最多引用的,是国发【2015】62号文《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》。该意见明确:“坚持权责法定、依法行政,谁审批、谁监管,谁主管、谁监管,按照法律、行政法规、国务院决定,厘清各部门市场监管职责,推进市场监管法治化、制度化、规范化、程序化。”

由此可见,在这里出现的事实上是“四个谁”:谁审批,谁监管,谁主管,谁监管。


北京大学法学院教授湛中乐曾著文对此进行详细分析:


“谁审批、谁监管,谁主管、谁监管”原则包括两个层级的涵义,即在第一层次上形成了审批与主管的分工,并且只有在确定了审批事项和主管事项,才能分别进行第二层次的监管。


“谁审批”厘清了政府和市场的边界,而“谁主管”则与“谁审批”共同确定不同行政权的边界。


审批的权力附带了主管的权力,非审批事项的监管主体则由法律另行规定。由此,在行政机关之间形成了审批权和主管权的划分,可视为行政权的二次调整。


在湛中乐看来,审批机关对审批事项的主管之所以是随附的,在于审批机关具有按照审批要件实施监管的优越性。如果将审批事项交由其他行政机关主管,会造成行政组织冗余和监管效率降低。


也就是说,一般而言,审批机关和主管机关应当是统一的,这样可以有效避免部门内耗。


但凡事皆有例外。


湛中乐说,实践中难免存在某一机关负责审批另一机关负责监管的情形,从而造成“谁审批、谁监管”中前后“谁”的不一致。


湛中乐文章举例说,比如,《烟草专卖法》虽然规定了烟草行政管理部门对烟草零售行为的许可职责,但同时又将对擅自从事烟草零售行为的监管权赋予了工商部门,《直销管理条例》《拍卖法》《文物保护法》等法律法规均存在类似的情况。这类涉及专项许可的主体经营行为,应归属于《意见》中“法律法规明确市场监管部门和监管职责的,严格依法执行”的规定,属于明确了监管部门和监管职责的,虽然涉及专项审批,但工商部门仍应作为监管部门履行监管职责。

职责法定。因此,只要条例没有修改,商务部门作为审批机构、市场监管部门作为监管机构的格局仍将维持。


“研究可以领先于现实,法律必然会落后于现实。因为法律是对现实经验总结沉淀的产物。只要法律没有修改,一切还必须依法从事。”一位法律界人士告诉新浪潮。


文字:新浪潮 记者 魏望舒

编辑:夏目


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